在这一讲里，我们将研究组织与规则的力量如何规范和保障航空产业发展。我们从界定航空组织与规则的定义出发，梳理航空产业进程中组织与规则发挥的重要作用。在普遍意义上，组织和规则对于航空产业起规范与保障作用，在某些历史条件下具有成败攸关的决定性作用。

一、航空产业发展离不开组织与规则

首先，我们探究一下什么是组织，什么是规则？

组织通常包括社会组织和企业组织两种含义。马歇尔在《经济学原理》一书中，把组织看作是一种能够强化知识作用的要素，其内容包括企业内部组织、同一产业间的组织形态以及政府组织等。在我们的研究范围里，侧重于后两者，即指为产业发展而设立的国际组织或国家政府组织，偏于强化知识作用与行业管理的社会组织属性。

规则泛指事物运行或运作所应遵循的法则。一般形式为，在共同事业中共同拟定的或明文规定的一致性法则。在工业领域，专指为保证生产作业正常运行的规则，分为强制性和指导性两类。

什么是航空组织与航空规则呢？

航空组织指国际或国家成立的航空社会组织，包括政府主管部门、上下游企业、相关高校、学会团体等相关机构。航空规则指国际或国家制定的各种有关规章、公约、法令、标准、规范等。其内涵作用与其他产业基本雷同，在此不予赘述，但航空产业国际性组织和规则较为刚性的约束作用，是需要我们重点关注的。这是因为，第一，航空产品具有高速、远程、运行空间无物理界限等特性，决定其运营使用具有鲜明的国际性，必须有共同规则来规范和约束；第二，航空产品的高度复杂性、高安全性、高可靠性要求，决定其生产组织的能力必须具有创造性和严密性，需要跨机构、跨工业门类，甚至是全球性协作与配套，必然需要相应的规则与规范。以下，我们将分别就组织和规则两个方面，分析和认识它们对航空产业发展的作用。

二、两大国际航空组织及其作用

在世界航空产业发展中，有两个国际组织对航空运输有序运行发挥了关键作用，分别是国际航空运输协会（IATA，International Air Transport Association）和国际民用航空组织（ICAO，International Civil Aviation Organization）。

IATA是一个由世界各国航空公司组建而成的国际性企业联盟，前身是1919年成立的国际航空业务协会，该组织于1945年4月于古巴哈瓦那正式成立，总部设在加拿大的蒙特利尔，执行机构设在日内瓦。该协会虽然为非官方性质，由于航空公司或属国家所有，或虽为私营但受政府强力控制，故而在实际运行中发挥准官方组织的协调作用，包括协调和沟通各国政府间相关政策，协调解决民航运输中出现的诸如票价、危险品运输等实际问题，协商制定国际航空客货运价和全球联运票价的结算等。

与IATA不同的是，ICAO是一个政府间国际组织，是联合国的一个专门组织，其前身是根据1919年《巴黎公约》约定成立的空中航行国际委员会。二战期间，随着包括客货运输在内的国际航线网络的形成，急需通过一个国际组织，在政府间协商解决诸多政治和技术问题。1944年，52个国家的代表齐聚芝加哥，签订了《国际民用航空公约》，也称《芝加哥公约》，并成立临时国际民航组织PICAO。1947年4月公约正式生效，ICAO正式成立并成为联合国的一个专门机构。ICAO是各主权国家政府的航空主管部门，代表国家参加的官方国际组织，如美国联邦航空管理局（FAA）、中国民用航空局（CAAC）等。我国1974年2月承认《国际民用航空公约》，成为该组织成员和理事国。

ICAO的主要任务是按照《芝加哥公约》的授权，发展国际航行的原则和技术，制定民用航空的国际标准和规章，鼓励采取安全措施、统一业务规章和简化国际手续，协调国际民航关系，解决国际民航争议，缔结相关的国际条约。近二十年来，各种新技术飞速发展，全球经济环境也发生了巨大变化，对国际民用航空的航行和运输管理制度形成了前所未有的挑战。ICAO调整了战略与工作计划，重新确定重点方向，提高效率和加强针对性，继续保持对国际民航产业的主导与引领作用。

三、美国高度重视航空立法与规则制定

世界各航空强国在组织本国航空机构、制定航空规章方面都有自己的做法，并对产业发展产生了重要影响，甚至改变了行业的成长逻辑。在此，以四部美国航空法规为例，介绍其经验教训。

• 《航空邮政法案》

一战后，美国为消化航空制造能力，开始寻求商业航空的道路，在1918年美国航空邮政开通的基础上，于1925年颁布《航空邮政法案》。该法案授权邮政署与美国私人航空签订邮政航运合同，允许社会企业参与到航空运输市场，以更为优质多样的服务，进一步释放航空运输潜在需求，而持续增长的邮政运输市场给航空公司带来了稳定的收入来源，形成了市场需求与供给能力相互提升的良性循环，美国商业航空就此迎来发展机遇。

• 《航空商业法》

1926年，为提高商业航空安全水平，美国通过《航空商业法》，授权商务部设立航空处，规范美国境内民用飞机技术要求，从技术和管理层面守住安全的红线底线，极大增强了社会对商业航空的信心，同时也进一步扩大了市场需求。

《航空邮政法案》和《航空商业法》这两部法律成为美国商业航空腾飞的制度基础。至1927年，在约9年中运送了数亿邮件；到1929年，年客运人次达到16万，居世界第一位。先是邮政航空，后是客运航空，加之建立商业航空制度，美国作为一个地域大国，凭借国内需求，就此打开民用航空产业发展的大门。

• 《产品责任法》

由于安全事故追责的需要，美国于1978年颁布实施统一的《产品责任法》。该法案规定，在出现通航事故时，飞机制造商需在飞机全寿命周期内承担连带责任。这导致事故索赔对象不适当地集中于飞机制造商，被称“深口袋”现象。根据FAA对203起通用航空空难事故的调查，无一起归因于制造商的设计及生产责任，但制造商却不得不对每起案件支付53万美元的补偿费用。由于诉讼成本和赔偿额的增加，导致产品价格上升、销量下滑，规模效应不断减弱，通用飞机年销量从1978年的17811架，下降到1986的4000架，到1994年仅929架。通用航空市场几乎消失，失去了超过10万个工作岗位。

• 《通用航空振兴法案》

为了对过于严苛的航空产品责任制度进行立法改造，1994年国会颁布《通用航空振兴法案》，将制造商的责任限定为产品投入使用后18年，通过减轻制造商责任调动积极性。本次对于《产品责任法》及其在航空领域司法解释的纠偏，虽然起到了一定作用，但由于市场已相对饱和，加之其他交通工具的竞争，美国通航进入发展滞缓期。

四、美国三大航空组织助推产业扩张发展

美国在设立国家级航空组织并发挥其作用方面，一直颇具成效。随着与苏联竞争加剧，发展航空产业的战略需求变得迫切，于是美国于1958年大力健全完善航空研发与管理的专门组织，在这一年份先后完成三个机构的改组或建立，分别是国家航空航天局（NASA）、国防部属下的国防高级研究计划局（DARPA）和美国联邦航空管理局（FAA）。

这三大组织的工作，覆盖军事航空、民用航空和民航安全等领域，为奠定产业技术基础、开辟产业前景、助推扩张发展，发挥了重要作用。

NASA的前身是1915年成立的“国家航空咨询委员会”（NACA），是为适应第一次世界大战的战前军备竞赛、促进航空科技发展而成立的。1958年，NACA改组为NASA，统筹领导航空航天高技术研究，成为世界上最大、最有成效的航空航天科技规划与实施推进机构。NASA与DARPA和国防部计划分析与鉴定部，以及陆、海、空军等，共同制定计划，联系密切；与政府其他部门如能源部、气象局和工业部门等，有各种合同关系。NASA的研究成果直接供军方和工业部门及其他有关机构使用；NASA对各航空企业的研发和FAA适航性鉴定间接提供技术支持。

DARPA是美国国防部属下的一个行政机构，负有保持美国军事科技较对手更为先进的使命。其任务是专事于“科技引领未来”，开拓新的国防科研领域，为解决中、远期国家安全问题提供高技术储备，研究分析具有潜在军事价值、风险大的新技术和高技术在军事上应用的可能性；按下达的科研计划的目的和要求，对国防部长批准的跨军种的重大预研项目进行技术管理与指导。DARPA做出了许多创新业绩。互联网、半导体、个人计算机操作系统、激光器、全球定位系统（GPS）等许多重大成果都源于DARPA资助项目。

FAA归属于美国运输部，负责制定国家民用航空的政策、处理国际民用航空事务，以及适航管理。其核心职责是确保飞行安全。在下面介绍适航管理时，会进一步介绍FAA的使命与作用。

五、以适航性为核心的全球民机产业管理

适航是适航性（Airworthiness)一词的简称，是民用航空器“适于（在空中）飞行”品质属性的专用表征。这种品质是指，民用航空器在预期的服役使用环境和限制下，必须确保航空器整体及其部件和子系统符合设计标准，始终处于安全与完整状态，以保持乘坐飞机出行和自驾飞机飞行的人们可接受的安全水平。这种品质可以通过适当的维修，在给定的使用寿命期内，持续保持和改进。

在适航性管理方面，ICAO负责发布各缔约国必须遵守的标准，ICAO附件8是关于航空器适航性的要求。航空安全相关法律条款、适航规章及其具体实施，由国家或区域性民航安全管理机构负责。

以美国为例。美国联邦航空管理局（FAA）负责组织制定和颁布《联邦航空条例》（FAR），内容涵盖航空器、发动机、螺旋桨及各种机载设备从设计、制造到使用、维修等全过程的各种技术要求和管理规则，以及航运公司和航空人员、机场、空中交通管制、维修站等方面有关安全要求。所有研发、制造和使用航空器的单位和个人，必须按FAR规定开展各项工作，所研发的民用航空产品必须依照条例，取得型号合格证（TC）、生产许可证（PC）和产品适航证（AC）后，才能进入运行。由于美国在航空市场和航空技术方面的绝对影响力，许多国家直接引用或借鉴FAR，来制定本国相应的民航法规。

欧洲航空安全局（EASA），是与FAA影响力接近的适航管理组织，并形成了更加适应区域协作的管理模式。20世纪70年代初，欧洲国家进军世界民机市场，在组建空客公司、开展联合研制的同时，也推动了欧洲联合航空局（JAA）成立，代表各参与国的民用航空局，共同开发和执行公共安全管理标准和程序《联合航空要求（JAR，Joint Aviation Requirements）》。2002年6月，欧盟十五国在布鲁塞尔会议上决定成立欧洲航空安全局（EASA），其批准的产品和服务将适用于整个欧洲，无须再取得各国的批准，进一步促进欧洲航空产业的融合发展。目前EASA已成为与FAA拥有同等话语权的适航当局，其规章从JAR改称为欧洲航空局认证规范(CS)，与美国FAR具有同等地位与影响力。

针对欧洲航空产业跨国合作常态化、中小型企业占比更高的特点，EASA在管理思路上特别注重对于组织或机构的能力认定，制定了与美国FAA迥异，基于“组织批准（OA）”的适航管理方式。EASA要求航空企业通过获得设计组织批准（DO）、生产组织批准（POA）、维修组织批准（MOA）的方式来证明其相应能力，为行业企业提供了不同的适航取证方式。

随着中国经济的全面崛起，中国已成为世界第二大民航市场国。中国民航局（CAAC）在世界航空界的影响日益提升，在适航管理方面的话语权也在逐步增加。中国民航规章CCAR主要参考美国FAR制定，包括行政程序、航空器适航与维修、运行合格审定、相关人员执照及合格审定、空中交通管理、机场建设与管理、安保、航空器搜寻与救援、事故调查等内容。可参见下图。

本讲，简要介绍了在世界航空产业发展中组织与规则所发挥的巨大作用，重点介绍了在全球民用航空产业中举足轻重的两大国际组织，以及以适航性为中心的规章建设与管理；作为另一个重点，评介了美国为推动航空产业发展而设立的三大国家组织及其职责，以及在历史上具有重要影响的若干法规。美国是我国航空产业发展的对标国，他们的道路与经验尤其值得我们研究与学习，同时我们也应借鉴欧洲的有益经验与做法。